中国税务年鉴

内容提要：《国务院关于印发全面推开营改增试点后调整中央与地方增值税收入划分过渡方案的通知》提出了增值税在中央政府与地方政府之间“五五分成”的改革方案。本文试图对新方案可能产生的影响进行分析。研究发现，在新方案下，各省实际分成比例与增值税收入增长率呈负相关，与2014年税收返还比例呈正相关。在此基础上，本文模拟了既定增值税收入增长率条件下地方政府的实际分成比例，并讨论了新方案对促进地方财力均等化方面的影响。最后，通过分析新税制下的税收激励机制，发现地方政府存在鼓励第二产业发展的动机，进而预测新方案的实施将引发地方政府新一轮投资扩张，加剧产能过剩的现状。 关键词：营改增增值税五五分成分成比例影响 一、引言

1994年分税制改革确立了我国增值税和营业税并存的税制结构，对在我国境内销售货物或者提供加工、修理修配劳务以及进口货物所取得的增值额课征增值税；对提供应税劳务、转让无形资产或销售不动产所取得的营业额课征营业税。在收入划分方面，营业税按收入来源划分，铁路总公司、各银行总行、各保险总公司集中缴纳的部分归中央政府所有，其余部分归地方政府所有；增值税收入主要按比例分成，除进口环节增值税全额归中央政府所有外，中央政府分享75%，地方政府分享25%.这一税收收入分配体制在随后二十多年里维系了中央和地方稳定的财政关系。 但增值税与营业税并存的税制结构逐渐暴露出诸多问题，难以适应经济社会的发展需要。我国于2012年开始实施营业税改征增值税（以下简称“营改增”），并于2016年5月全面推开。营改增引发了中央与地方之间财力分配的重新调整。近期出台的《国务院关于印发全面推开营改增试点后调整中央与地方增值税收入划分过渡方案的通知》（国发[2016]26号，以下简称《通知》），提出了划分中央与地方增值税收入的新方案。《通知》规定，将所有行业企业缴纳的增值税均纳入中央和地方共享范围，采用“五五分成”比例，即中央分享50%，地方按税收缴纳地分享另外50%.同时规定，中央上划收入以2014年为基数通过税收返还方式还予地方；中央集中的收入增量通过均衡性转移支付分配给地方，主要用于加大对中西部地区的支持力度等。《通知》的出台引发了社会各界的热烈讨论，有关新方案的影响如何、能否实现预期政策目标等问题成为关注的焦点。 对此，本文将逐一展开分析并试图作以解答。 二、地方实际分成比例的决定因素

《通知》中提出的新方案本质上是在维护地方既得利益的基础上针对税收增量部分而实施的改革，因此地方实际分成比例不会严格等于50%，具体情况因省而异。（1）式中给出了各省实际分成比例的决定因素。

（1）式中最后一行表明，各省实际分成比例取决于该省以后年份的增值税增长率和2014年税收返还比例。在各省增值税增长率既定的情况下，2014年税收返还比例越高，该省以后年份的实际分成比例也就越高，该省维护既得利益的能力越强。倘若增值税收入能够长期保持增长的趋势，那么随着时间的推移，各省既得利益的影响就会随之减弱，实际分成比例逐渐向50%收敛，而收敛的速度取决于各省增值税增长率的大小，增长率越大，收敛速度越快。

（2）式采用了增量计算法，即当增值税收入实现增长时，地方政府可以从增量收入中分享50%，再将这部分增量收入与2014年各省实际分得的增值税收入相加，可求得未来年份各省的增值税实际分享收入。经化简，未来年份各省增值税实际分成比例等于2014年实际分成比例与50%的加权平均，权重取决于增值税收入的增长率，增长率越大，实际分成比例越接近50%.那么，高的增值税增长率意味着什么呢？首先，从绝对量来看，增长率越高，地方的增值税收入就会越多；其次，从相对量来看，在2014年各省实际分成比例大于50%的情况下，增长率越高，中央政府从地方拿走的增值税份额就会越大，地方政府之间的财力分配就会越平均。 接下来的问题就是各省的税收返还比例和实际分成比例究竟有多大的问题。 三、数据来源与测算方法 本文所需的数据是2014年各省产生的增值税收入和营业税收入，以及中央政府、地方政府各自的分成收入，并就此查阅了《中国财政年鉴（2015）》和《中国税务年鉴（2015）》。但鉴于2014年已有部分行业开始营改增试点，打乱了原增值税收入在中央政府与地方政府之间75∶25的分成格局，难以将中央政府分享的增值税收入在各省间进行准确划分，因此，《中国财政年鉴（2015）》无法作为本文研究的数据基础。而《中国税务年鉴（2015）》记录了全国国内增值税、归属地方国内增值税、归属中央营业税、归属地方营业税和全国营业税合计数等指标的分省数据。 《通知》中规定的新方案建立在营改增全面推开的基础之上。然而，2014年营业税仍然存在，因此在模拟过程中，本文假定营改增实施后两税总收入不变。在测算方法上，通过将各省产生的原增值税和原营业税进行平分，得出新方案下地方政府的实际分成收入。新方案对未来年份地方财力的影响将完全取决于各省原增值税税基与原营业税税基的规模，原增值税税基越大的省份，将从改革中获得受益或承受较少损失。 四、测算结果分析 （一）税收返还比例的测定 表1给出了新、旧方案下中央政府与地方政府间分成比例的变动情况。2014年政府筹集增值税、营业税收入共计48762亿元，其中中央政府分得43.62%，地方政府分得56.38%.倘若增值税收入能够保持长期增长的趋势，税收返还在税收分成中的作用将逐渐减弱，中央政府与地方政府的实际分成比例都将收敛于50%.因此，极端情况下，新方案使得中央政府分成比例提高6.38%，地方政府下降6.38%，中央获益。 表2给出了在新、旧方案下各省增值税和营业税收入的对比情况。旧方案下，除黑龙江省实际分成比例低于50%以外，其余省份的实际分成比例都在50%以上，最高是海南省（74.5%）。这意味着改革将导致多数省份财力下降。但从绝对量上看，新方案下减收的部分，中央将通过税收返还的形式转移给地方，因此，在增值税增长率一定的情况下，税收返还比例高的省份，仍能获得较高的实际分成比例，进而维护地方的既得利益。

2.原始数据来源于《中国税务年鉴（2015）》。 （二）税收返还比例的影响因素 首先，会直接受地方税收结构的影响。研究结果显示，营业税占两税比重越高的省份，新方案下的损失越大，税收返还比例越高。其次，鉴于我国原增值税主要是对第二产业课税，原营业税主要是对第三产业课税，因此，税收返还比例还可能与经济结构存在关联。由于建筑业本应属于第二产业，分税制改革却将其归入营业税征税范围，因此，本文试图分别对原增值税和原营业税税基进行调整，即从第二产业产值中剔除建筑业产值，并在第三产业中加入建筑业产值。根据我们的研究，税收返还比例与调整后第二产业份额、第三产业份额并未呈现出明显的线性关系。 （三）地方实际分成比例与新增均衡性转移支付规模的模拟结果 表3给出了在增值税增长率既定的条件下，各省实际分成比例与新增均衡性转移支付规模的模拟结果。当全国国内增值税收入分别增长5%、10%、20%、50%和100%时，新增均衡性转移支付将分别增加151.35亿元、307.00亿元、618.31亿元、1552.24亿元和3108.79亿元，相比于2014年均衡性转移支付10803.81亿元的决算数据而言，新方案将使得均衡性转移支付规模分别扩大1.4%、2.8%、5.7%、14.4%和28.8%. 需要说明的是，新方案在促进地方财力均等化方面，存在两条影响机制：首先，均衡性转移支付规模的扩大能够缩小地方财力差距；其次，均衡性转移支付的增量资金来源同样会影响到均等化效果，倘若资金主要来源于财力薄弱但增值税收入增长较快的省份，则会对财力均等化造成不利影响。例如，本文假定税收增长率在临近年份间存在惯性，并将2013-2014年两税收入增长率作为下一期两税增长率的替代值，以此估算各省人均财政收入和新增均衡性转移支付的资金来源，结果如图1所示。以江苏省为例，模拟后人均财政收入约为10000元，新增均衡性转移支付中来源于其份额占到20%.而由江西、河南、贵州等财力较弱省份的贡献甚至要大于广东、浙江、天津等财力较强的省份，这显然不利于缩小地方财力差异。因此，新方案对地方财力均等化的影响有待于以后利用真实数据加以验证。

五、税收激励与地方政府行为 表4给出了新、旧税制下地方政府税收激励的比较。原有税收体系下，主要对除建筑业以外的第二产业课征增值税，对建筑业和第三产业课征营业税。倘若地方政府发展第二产业，地方政府的实际有效税率为3.63%，即第二产业产值每增加1亿元，地方政府将从中获取363万元的税收收入。鉴于GDP衡量的是增加值的概念，而营业税的课税对象为营业额，因此，本文参考《2012年中国投入产出表》，针对部门代码在47099-90139（不包括51103）范围内的部门，计算各部门总产出与增加值的比值，再将该比值与原营业税税率相乘，得出倘若发展第三产业，地方政府的有效税率为5.42%-24.10%，即第三产业产值每增加1亿元，地方政府将从中获取542-2410万元的税收收入。因此，在旧税制下地方政府发展第三产业的税收激励更大。 在新税制下，第二产业和第三产业均征收增值税，不存在产出与增加额之间换算的问题，因此发展第二产业地方政府的实际有效税率为7.26%，发展第三产业地方政府的实际有效税率为2.83%和4.95%，地方政府发展第二产业的税收激励更大。税制的变化将改变地方政府行为，转为支持第二产业发展，由此可能导致第二产业在国民经济中的比重上升，同时产能过剩的状况也将进一步加剧。